基于生态产品价值实现的生态券概念解析
郝超志 张文涛 张林波 吴舒尧
生态产品的外部性和载体依附性特点导致实践中往往难以建立起生态产品价值实现的市场化交易机制。生态券可以将无形的生态产品价值实体化，并根据其生产载体确立相对清晰的权属关系，从而在一定程度上打通公共生态资源向市场经济价值转化的通道。国外的转移发展权、生态信用、生态积分，国内的地票、碳票等都属于生态券的范畴，为生态产品价值的市场化实现提供了新的思路。本文试图从国内外对生态券的相关探索出发，基于生态产品价值实现的内涵和特点提出生态券的理论范式，对其中应具备的特征要素加以辨析，结合生态产品价值实现试点城市探索加以解读，以期为建立健全生态产品价值实现机制提供支撑。
国外与生态券理念相似的主要有可转移发展权（Transferable development rights, TDR）、生态信用（Eco-credit）、生态积分（Eco-points）等。其中，TDR概念最早是从1961年的纽约市分区规划中被引入，一般是指将一块土地非农开发的权利通过市场机制转移到另一块土地，实质上是土地资源的市场化配置[1]。TDR交易缓解了分区规划带来的土地使用问题，平衡了利益相关方之间的利益，最终实现了古建筑、森林和农田的有效保护。当前TDR制度已经在全世界范围内得到了推广。生态信用通常是指缓解机制中用于补偿土地开发过程中损失的生态用地和生态系统服务所使用的统一交易单位，常见的包括湿地缓解信用[2]、物种保育信用[3]等。湿地缓解信用是依托湿地缓解银行进行市场交易的媒介，是对补偿湿地新建、恢复、保育或强化使所引起的其面积增加或价值增值的量化标准[4]。物种保育信用则是从湿地缓解信用的概念演变而来，是指开发商为了抵消对濒危物种的影响需要购买的物种保育银行的信用额度。生态积分的概念分布比较广泛，既在德国生态账户体系（Eco-account system）中作为衡量自然生态系统及物种生存空间生态价值的一个交易标准[5]，后来又逐渐扩展到其他领域，像日本家电生态积分[6]、韩国碳积分[7]等个人激励措施。
国内与生态券理念相似的探索有环境权益交易、生态指标交易、重庆地票交易等。环境权益交易是政府通过管控使环境权益具有稀缺性，促使其通过市场手段发生转移和交易。排污权和碳排放权通过限制污染物和温室气体排放量，通过经济手段刺激环境权益市场化；水权和用能权交易通过资源开发利用的政府管控，实现了公共资源配置的市场化改革[8]。生态指标交易通常指为了满足政府制定的生态资源总量控制要求而产生的配额指标交易[9]。重庆的森林覆盖率交易实质上就是一种典型的生态指标交易模式。重庆地票交易是指农村宅基地等通过复垦为耕地产生的可用于建设开发的用地指标交易，实质上是在耕地占补平衡和城乡建设用地增减挂钩政策背景下对土地资源市场优化配置的一种探索[10]，是国内土地发展权转移的重要实践，此后又相继出现了河南复垦券[11]、义乌集地券[12]和佛山地券[12]等交易制度。
从生态产品价值实现需求出发，本文将
生态券定义为明确生态产品权益关系、量化生态产品供给能力及其价值的票据化手段，是生态产品价值实现的市场化交易载体
。
生态券的实施表现为政府通过政策引导和管控明晰生态产品的产权和收益权，进一步制定区域内生态产品发展目标使之成为市场稀缺的生态商品，通过精确测算将生态产品票据化、信用化等，最终通过市场交易促进生态产品价值实现。根据生态券的定义和实施，生态券具备三个特征：
（1）生态产品产权化。
生态产品多具有载体依附性和时空流转性特点[14]，使其无法像正常的有形商品一样进入市场交易。要破解这一问题，生态券中一方面体现生态产品以及生产该生态产品的资源载体，另一方面又帮助明确难以界定权属关系的生态产品的权益归属，其目的就是为了将生态资源产权与生态产品收益权联系起来，解决生态产品确权难的难题。
（2）生态产品票据化。
票据化或信用化的过程就是将无形的生态产品实体化的过程，可以理解为构建生态产品交易的标准，将生态产品交易提升为一种机制。票据化或信用化是市场交易的载体和手段，是解决生态产品交易难的重要途径，如邹朝辉等[15]认为生态券是生态用地占补平衡市场化交易的媒介，是通过生态修复和保护提升区域的生态价值而形成的可交易的指标；韩博等[16]认为生态券是对特定区域范围内生态单元生态功效变化程度的价值量化。
（3）生态产品市场化。
生态券是生态产品市场化交易的载体，市场化是生态券的本质特征。生态产品具有公共物品属性和外部性、非排他性特点[17]，导致当下生态产品多依靠政府被动式的财政补贴实现[9]。从价值实现角度来看，生态产品产权和收益权不清限制了生态产品付费机制的建立。所以生态产品要实现市场交易，一方面需要依托政府的政策引导使生态产品具有稀缺性，另一方面需要借助生态券的手段明确生态产品的权益关系，进而建立生态产品的市场买卖关系。
生态券是破解生态产品外部性和载体依附性的有效手段，是建立生态产品价值实现市场化交易机制的重要途径。依据生态券概念的三个特征，在地方探索中应重视在政府政策驱动下的市场交易机制构建、生态产品价值计量方法、票据化或信用化手段等环节发力，从而构建起“政府—企业—社会”的完整路径。2021年自然资源部批复同意《江阴市自然资源领域生态产品价值实现机制试点实施方案》和《东营市自然资源领域生态产品价值实现机制试点实施方案》，江阴市和东营市成为试点城市。江阴市将以生态券为核心的生态指标交易机制作为最重要的生态产品价值实现路径，其目的是为实现生态空间的占补平衡。东营市提出要探索基于生态券的开发配额交易机制。二者共同将生态券作为量化生态产品价值交易的标准，生态券是生态价值量化和交易的载体，土地资源和生态空间是生态价值的生产载体，试点期间应探索通过票据化或信用化手段将生态产品生产与生态修复、国土绿化等工程手段联系起来；通过政府管制明确生态券的制发流程以明确生态产品收益权分配；通过建立不同空间或不同类型生态产品的价值计量方法，明确转化系数，实现生态产品的空间交换和市场交易，进而从生态产品价值实现角度提出自然资源管理和空间优化策略。
