金磐异地协同开发：实现重点生态功能区定位的生态产品价值实现模式
编者按
在最早收集这个案例的时候，负责这个案例的同事忧虑地反映有人批评这种模式造成了磐安人口和工业空心化。之所以将未调研过的金磐开发区作为第一个生态产品价值实现实践案例加以介绍，是因为这种模式有可能是实现重点生态功能区主体功能定位的一种重要手段，通过促进流域上下游政府间合作解决公共性生态产品市场失灵的难题，促进区域均衡协调发展。
本文没有对金磐开发区开展过实地调研，仅依靠收集文献资料和统计数据总结而来。如有错误或偏差，敬请批评指正！
按照2010年国务院发布的《全国主体功能区规划》，重点生态功能区是我国生态产品的主产区，需要控制人口规模、限制大规模城镇化和对生态环境有影响的经济发展，这实际上是为了保障生态产品生产供给而使这些区域丧失了一定的发展权力和机会。虽然国家通过财政转移支付对重点生态功能区进行了生态保护补偿，但生态保护补偿只是一种保底的、最基本的生态产品价值实现方式，还远不能满足重点生态功能区均衡协调发展的需要。有些重点生态功能区人口总量并没有下降，反而出现一边生态保护补偿一边人口增长的现象，甚至有些地区还出现粗放发展的情况。水资源生态产品生产消费关系明确的磐安县和金华市通过区域协同发展的生态产品价值实现模式，流域上下游实施合作共赢的协同发展，在解决公共性生态产品市场失灵难题的同时，有效地控制了上游重点生态功能区人口规模和工业化发展开发强度，是一种实现重点生态功能区主体功能定位的重要手段。
磐安县地处浙中深山腹地，是金华市辖县之一，素有“群山之祖、诸水之源”之称，是钱塘江、瓯江、灵江、曹娥江四大水系发源地，是天台山、括苍山、仙霞岭、四明山等山脉的发脉处。总面积1196平方公里，森林覆盖率达80.9%， 90%以上为山地。磐安县是钱塘江三大源流之一的东阳江发源地，每年为东阳江水系提供约3.68亿m³水资源，为下游400多万人口提供了干净饮用水资源
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。1992年浙江省政府批准的《浙江省水功能区划分方案》将磐安县98%的国土划为一类水功能保护区，县内禁止布设工业排污口，限制工业发展。
磐安县曾是浙江省有名的贫困县，原有贫困家庭4755户，贫困人口7072人。1992-1994年浙江省政府在磐安县组织实施了救济式帮扶和产业扶持措施，成效不显著。1994年4月，国家开始实施“八七扶贫攻坚计划”，在全国范围内开展扶贫开发区建设。随后，浙江省政府出台文件决定浙江将面向贫困县建立异地扶贫经济开发区，吸引贫困县进行异地开发，带动浙中地区经济发展。浙江省政府于1994年12月28日批准在金华市设立2km²金磐扶贫经济开发区，由磐安县和金华市共同管理、共同经营、共享利益
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磐安县作为东阳江上游水源地，为下游地区供给经济社会发展所需的清洁水源。为有效控制进入东阳江的污染物量，磐安县放弃了一些工业发展权，加强生态建设，保护生态环境。金华市的金东区、东阳市、义乌市、婺城区、兰溪市5个区市地处东阳江下游，是干净水源的主要受益区域。根据“受益者付费”原则，下游生态产品受益地区应该为上游提供的生态产品进行付费。金华市通过成立金磐扶贫开发区，规划划拨土地供磐安县发展工业，补偿磐安县因生产清洁水源放弃的发展机会。
金磐开发区 图源/金华新闻网
金磐扶贫开发区由磐安县和金华市共同管理、共同经营、共享利益。金华市负责土地征用事宜。金磐开发区位于金华市婺城区，由金华市以土地成本价将土地的使用权、经营权、收益权等权益出让给磐安县，使用年限50年，建设用地指标计入磐安县。金磐扶贫开发区由磐安县人民政府成立派出机构——浙江金磐扶贫经济开发区管委会，独立行使园区内的县级经济管理权，负责区内的开发建设有关日常行政管理工作。磐安县和金华经济开发区共同负责区域内工商、财税、建设。按照双方政府约定，一期（1995-2002年）区块收益全部归磐安县，二期（2002-）区块收益与金华市政府分成，前5年（2002-2007年）全部归磐安，第6~15年（2008-2017年）双方五五分成，第15年（2017年）以后全部交给市政府
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金磐扶贫经济开发区是一种区域协同发展的生态产品价值实现模式
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，区域协同发展模式与生态保护补偿和生态载体溢价模式有很多相似之处，
采用共赢合作机制发展经济是区域协同开发模式区别于生态保护补偿模式的最大不同
，生态保护补偿采用的生态产品价值实现机制是单方向的补贴或补助。区域协同发展也是一种特殊的生态载体溢价模式类型，生态产品价值附载在受益地区的经济发展与产品上，生态产品价值通过人类劳动生产的经济产品得以实现。
图2 金磐开发区生态产品价值实现机制
一是拉动区域经济增长，助力脱贫攻坚。截至2018年，金磐扶贫开发区进驻了1200余家企业，累计实现工业产值357.7亿元，上交税收和其他非税收入39.8亿元。2018年，开发区国地税合计入库4.8亿元，占磐安县全部财政收入的32%，工业用地亩均税收超过26万元，居全省前列[6]。开发区主要经济指标对磐安贡献度均达到1/3，高新技术企业占全县的80%。金磐扶贫开发区为磐安县提供了2万多个就业岗位，解决了1/10磐安人就业问题。2015年磐安县实现全面脱贫[7]。
二是实现了“绿水青山”向“金山银山”的转变，提升了生态产品的可持续供给能力。据了解，目前金磐开发区产值和税收仍全部归磐安县所有。假设金磐开发区贡献的财政收入中的一半为生态产品价值，那么每年生态产品的购买经费约为0.83亿元，磐安县每年向下游供给3.68亿m³水资源，粗略计算可得生态产品的单价约相当于每立方米水资源0.225元。磐安县将获得的收益主要用于城市基础设施建设、乡村建设、生态环境保护建设等多个方面。自金磐扶贫开发区建成以来，因为生态环境良好，连续获得“国家级生态示范区”、“国家卫生县城”、“国家生态县”等多项荣誉。1997-2019年磐安县森林覆盖率增加了6.3%，境内地表水和各出境断面水质达标率100%[8]。
三是减少人口规模和工业化开发强度，实现重点生态功能区主体功能定位。金磐扶贫开发区的建立引导一部分磐安县人口转移到城市化地区，1990-2010年期间磐安县不仅人口增速远低于同流域的东阳市和义乌市，而且人口总量也呈下降趋势，由1990年的19.51万人减少到2010年的17.47万人，二十年间人口增幅为-10.49%，减轻了人口对生态环境的压力。从产业结构看，金磐开发区成立以来，磐安县产业结构得到不断优化，二产占比呈波动下降趋势，由1995年的52.6%减少到2018年的45.1%；第三产业占比显著上升，由1995年的16.8%增加至2018年的42.9%。不影响生态系统功能的生态产业、特色产业和服务业得到发展，减小了工业化开发规模和土地开发强度，城市开发强度维持在0.42%以下，为磐安生态系统的良性循环腾出更大空间。由于污染型工业的迁出，磐安县生态环境优美，因地制宜的发展了生态农业、生态旅游等产业，目前4A级景区3个，2018年全县旅游创收122亿元，实现了生态保护和经济发展的双赢[9]。这充分证明区域协同发展模式是一种行之有效的、实现重点生态功能区主体功能定位的生态产品价值实现模式，2018年中共中央、国务院发布的《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》中明确要求通过共建园区、产业合作、飞地经济等形式健全资源输出地与输入地之间利益补偿机制。
图3 1990-2010年磐安县常住人口变动情况
图4 1995-2018年磐安县产业结构变动情况
一是研究并逐步建立区域协同开发的生态产品价值实现机制。
区域协同开发的生态产品价值实现模式是一种特殊的生态载体溢价模式，生态产品的价值需要附着在经济开发活动上以GDP、税收和财政收入的形式加以实现。在未来研究中，应进一步厘清区域协同开发的生态产品价值实现机制，阐明区域协同开发模式中生态产品价值交换过程及其价值规律，明确生态产品价格的计算原则、依据及其方法，研究生态产品价值实现的利益主体与二次分配机制，在此基础上以生态产品的价格建立起双方政府合作的利益共赢机制。
二是依托生产消费关系明确的生态产品开展区域协同开发试点。
清洁水源在流域中的流转消费关系比较明确，已有的水资源、水环境监测体系相对较为完善，可以为清洁水源的生态产品价值实现提供较好的技术基础。建议紧紧依托黄河国家战略，针对黄河上游重点生态功能区开展“1+1+1”异地协同开发模式试点，以黄河中下游经济发展基础较好省市作为对口帮扶地区，以重点生态功能区所在省份的经济发展地区为承载区，建立黄河上游重点生态功能区对口帮扶异地经济开发区，三方按比例分享GDP和税收，通过异地承载区开发促进黄河上游重点生态功能区降低人口、畜牧发展和经济生产压力。除清洁水源外，清新空气也是生产消费关系明确的生态产品，建议未来加强沙尘暴源区生态改善对其传输影响区域空气质量提升的定量研究，将区域协同发展模式逐步扩大到清新空气的生态产品价值实现。
[1]吴保刚. 小流域生态补偿机制实证研究[D].西南大学,2006.
[2]陈璐.实施异地扶贫开发实现区域统筹发展金磐开发区十九年开发建设成果[J].浙江人大,2015(06):64-65.
[3]张跃西,孔栋宝,余义耕.异地开发生态补偿机制创新实证研究[C]//建设资源节约型,环境友好型社会国际研讨会暨中国环境科学学会学术年会.2006.
[4]丁伟伟.逆向飞地经济现象研究[D].杭州师范大学,2019.
[5]张林波等. 国内外生态产品价值实现创新实践与模式[EB/OL].2020-05-09 [2020-05-20]
https://mp.weixin.qq.com/s/3G0NdCSZMa71BwqbqNOuBA
[6]金磐开发区.金磐开发区情况介绍[EB/OL].[20
20-5-20].http://jhpajp.zjzwfw.gov.cn/col/col1120062/index.html
[7]磐安县统计局. 磐安县国民经济和社会发展统计公报[R] .2015.
[8]杨定文, 韦盛忠,唐海英.磐安县复县30年森林资源动态变化与经营对策研究[J].华东森林经理,2016(4).
[9] 陈龙. “两山”理念的磐安实践[N].浙江日报,2019-04-23(008).
张林波，山东大学（青岛）生态环境损害鉴定研究院教授，博士生导师。主要致力于生态文明理论方法、生态资源资产核算、生态产品价值实现等领域的研究。
邮箱：zhanglb@sdu.edu.cn
杨春艳，中国环境科学研究院研究助理，主要从事生态资源资产核算、生态遥感等方面的科研工作。
邮箱:yangcy@craes.org.cn
黄玉花，山东大学（青岛）生态环境损害鉴定研究院科研助理，主要从事环境经济学相关研究。
邮箱：huangyhqd@163.com
本期编辑 | 苍岩
