《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》 学习问答（三）：
【问】生态产品价值实现与生态保护补偿之间有什么联系？
生态保护补偿与生态产品价值实现是两个极易混淆的概念，两者都是解决生态环境保护与社会经济发展矛盾的重要手段，在概念内涵、实现机制和实践模式等方面存在较大的相似性。生态保护补偿与生态产品价值实现的关系类似于生物物种进化，进化的物种之间一定存在必然的联系和相似的内容，两个概念在进化过程中不可避免地会出现交叉、重复或包容。综合考虑两个概念发展过程、概念含义和内容构成，建议将生态保护补偿界定在其最初、最基本的狭义含义，看作是生态产品价值实现的一种模式，而将生态产品价值实现概念看作是生态环境保护转化为生产力要素融入市场经济的所有手段和方式。
从生态保护补偿到生态产品价值实现是一个概念进化的过程。在这个过程中先有生态保护补偿概念，随着认识、实践和理念的深入提高, 生态保护补偿的含义不断丰富、扩展，并逐渐与生态产品价值实现理念基本趋同一致。在早期的实践中，生态保护补偿大多采用被动式的“输血机制”，主要通过项目建设、补贴补助等单方向的给予方式，实施的主体也较为单一，主要为政府和公益组织机构。在这个时期生态保护补偿最初、最基本的含义可以被理解是国家或公益机构以代理人身份采用补助或补贴方式购买或投资生态产品的行为。随着实践和认识的深入提高，生态保护补偿理念不断被拓展、深化和丰富，生态保护补偿形式逐渐多样化，补偿的主体逐渐多元化，补偿机制逐渐市场化，生态保护补偿逐步由“输血式”向“造血式”发展，原有生态保护补偿理念逐渐不能满足实践发展的需要，生态保护补偿概念内涵不断由狭义向广义扩展，生态产品价值实现理念同时应运而生，生态产品价值实现理念与广义的生态保护补偿含义逐渐趋同一致。2018年和2021年出台的《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》和《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》对生态保护补偿和生态产品价值实现的界定已经基本一致，标志着生态保护补偿已经完成了从其最基本的含义向生态产品价值实现概念的进化。生态产品价值实现可以看作是生态保护补偿的多元化、市场化升级版，鼓励倡导多元化、市场化的价值实现方式，主要包含政府主导路径、政府市场混合路径和社会主体参与的市场路径三种类型。
表1 生态保护补偿概念在政策文件中的演进
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重要文件 |
重点内容 |
意义解读 |
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建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。
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国家加大…财政转移支付力度。国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。
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《关于加快推进生态文明建设的意见》
中发[2015]12号
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完善转移支付制度；建立地区间横向生态保护补偿机制，引导生态受益地区与保护地区之间、流域上游与下游之间，通过资金补助、产业转移、人才培训、共建园区等方式实施补偿。建立独立公正的生态环境损害评估制度。
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拓宽生态保护补偿方式，引导区域协同发展，将生态环境损害纳入生态补偿
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探索建立多元化补偿机制，逐步增加对重点生态功能区转移支付。制定横向生态补偿机制办法，以地方补偿为主，中央财政给予支持。
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提出建立多元化补偿机制，横向生态补偿由国家为主向地方为主转移
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《关于健全生态保护补偿机制的意见》
国办发[2016]31号
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《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》
财建
[2016]928
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中央财政对跨省流域建立横向生态保护补偿给予引导支持。鼓励流域上下游地区开展排污权交易和水权交易。
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《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》
发改西部[2018]1960号
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健全资源开发补偿制度、污染物减排补偿、水资源节约补偿、碳排放权抵消补偿制度。积极稳妥发展生态产业，建立健全绿色标识、绿色采购、绿色金融、绿色利益分享机制。
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将生态权益交易、生态产业发展、绿色金融扶持、绿色标识认证、资源产权流转等纳入生态保护补偿，生态保护补偿趋于多元化、市场化
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《生态综合补偿试点方案》
发改振兴[2019]1793号
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创新森林生态效益补偿制度；推进建立流域上下游生态补偿制度；发展生态优势特色产业。
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《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》
财资环[2020]20号
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黄河全流域开展横向生态补偿机制，中央财政安排引导资金，地方建立多元化横向生态补偿机制，鼓励开展排污权、水权、碳排放权交易等市场化补偿方式。
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针对流域开展的横向生态保护补偿方案，将生态权益交易纳入市场化补偿
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建立国家财政补助机制；地方政府合作机制（区域间生态保护补偿机制）；社会主体交易机制：水能资源开发补偿、资源使用权交易、排污权交易、绿色产业发展支持机制
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明确了生态保护补偿的三种实施路径，涵盖内容与生态产品价值实现基本一致
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《支持长江全流域建立横向生态保护补偿机制的实施方案》
财资环[2021]25号
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中央财政安排引导和奖励资金，以地方为主体建立横向生态保护补偿机制，积极向多元化、市场化等补偿方式拓展
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从概念含义来看，生态产品与生态补偿存在字面上的差别。“产品”一词在现代汉语词典中是指“生产出来的物品”，隐含着其可以通过市场交换成为商品的意思。产品的生产目的就是通过交换转变成为商品，商品是用来交换的劳动产品，产品进入交换阶段就成为商品。生态产品更强调其商品属性，在市场中交换、最终被人们使用和消费。而“补偿”一词则被解释为在某方面有所亏失，在另一方面所获得的补偿，其延伸含义是指出于保护或者减少损失的目的，给予的补贴补助，来抵消损耗。狭义的生态保护补偿更强调其补偿属性，是一种单方向的给予。
分析国家出台的相关文件可以看出，狭义的生态保护补偿被看作是生态产品价值实现的一种方式，广义的生态保护补偿与生态产品价值实现理念基本一致。从国家出台的生态保护补偿相关文件来看，党的十九大是生态保护补偿概念发展的一个重要时间节点，在党的十九大之前生态保护补偿被限定在狭义的含义，是指由政府主导的纵向、横向补偿或政府主导、社会参与的区域协同发展和生态权益交易，没有把市场化运作的生态产业化发展纳入补偿的范畴。党的十九大召开后，生态保护补偿理念有了根本性的飞跃和变化，由原有的狭义概念扩展到广义概念，将市场化、多元化机制纳入补偿范畴，绿色金融扶持、资源产权流转、生态产业发展、绿色标识认证等被看作是生态保护补偿的重要内容和方式。从国家出台的生态产品价值实现相关文件来看，生态产品价值实现理念从最开始就强调多元化、市场化的路径机制，生态保护补偿被看作了是生态产品价值实现的一种方式。2016年中办、国办印发的《国家生态文明试验区（福建）实施方案》中，生态保护补偿被作为生态产品价值实现的一种方式，具体包括财政转移支付、横向生态补偿、区域协同发展、林地产权流转等方面的内容。
综上所述，生态保护补偿概念有狭义和广义之分，广义的生态保护补偿与生态产品价值实现理念基本一致。为了清晰地界定两个概念的关系，建议将生态保护补偿界定在其最初、最基本的狭义含义，看作是生态产品价值实现中的一种模式，包括以上级政府财政转移支付为主要方式的纵向生态补偿、流域上下游跨区域的横向生态补偿、中央财政资金支持的各类生态建设工程、对农牧民生态保护进行的个人补贴补助等四种类型。以生态产品价值实现概念替代生态保护补偿的广义含义，减少两个概念的重复交叉问题，为未来制定生态产品价值实现领域的法律法规留出足够的空间。
作者简介：
郝超志，山东大学环境科学与工程学院博士研究生，主要从事生态产品价值实现和生态系统生产价值核算研究。邮箱：haocz@mail.sdu.edu.cn
张林波，山东大学（青岛）人文社科青岛研究院教授，博士生导师。主要致力于生态文明理论方法、生态资源资产核算、生态产品价值实现等领域的研究。邮箱：zhanglb@sdu.edu.cn
本期编辑 | 张林波
